Dacă aș fi primar

Primăriile din Moldova au nevoie de o gestiune eficientă a patrimoniului public

În curând, în Republica Moldova va fi creată Comisia de control al finanţelor publice, a cărui scop va fi analiza rapoartelor Curții de Conturi. Instituirea comisiei va contribui nu doar la îmbunătăţirea potenţialului de control al legislativului, dar şi la îndeplinirea mai eficientă a recomandărilor Curţii de Conturi. Încă nu este clar dacă comisia va examina şi aspectele legate de gestiunea patrimoniului public. Certă este necesitatea unor astfel de examinări, în special pentru primării, care au de câștigat de pe urma gestionării patrimoniului.

Potrivit Raportului auditului conformității evidenței, înregistrării și gestionării patrimoniului public, precum și a impozitării bunurilor imobiliare, publicat de Curtea de Conturi în februarie 2018, neînregistrarea drepturilor de proprietate a cauzat pierderi în bugetele locale în mărime de 450 milioane lei în anul 2011 şi de 389,5 milioane lei în anul 2015, ceea ce depăşeşte suma impozitului pe bunurile imobiliare.

În ceea ce priveşte utilizarea Fondului funciar, raportul arată că autorităţile publice locale nu au informații despre fondul funciar, forma de proprietate, modul de utilizare şi beneficiarii terenurilor, fapt ce cauzează diminuarea bazei de impozitare. Începând cu anul 2016, Codul fiscal prevede că autoritățile publice locale sunt responsabile de finanțarea lucrărilor de evaluare sau reevaluare a bunurilor imobiliare din unitatea administrativ-teritorială. Din acest motiv, 5 370 402 de bunuri nu au fost evaluate la nivel local. Legislativul nu poate ocupa însă poziţia de observator, chiar dacă înțelege că resursele locale nu sunt suficiente pentru soluţionarea problemelor curente.

Societatea civilă reprezintă utilizatorul interesat de informaţie privind activitatea organismului de controlul financiar de stat. Prin urmare, punerea în discuţie de către societatea civilă a problemelor legate de gestionarea patrimoniului public identificat de Curtea de Conturi ar putea conduce la soluţionarea mai rapidă a problemelor acumulate spre beneficiul cetăţenilor Republicii Moldova. CALM ar putea fi iniţiatorul unor astfel de discuţii. Timpul reprezintă acea resursă irecuperabilă de care depinde viitorul comunităţilor locale.

Liliana Agarcova
expert în finanțe publice și politici fiscale

Descarcă aici analiza „Gestiunea patrimoniului public, capitol ce merită să fie analizat de noua Comisie de control al finanţelor publice”

Elaborarea bugetului pentru anul 2019 în contextul alegerilor locale generale

Deşi doar recent autorităţile publice locale au aprobat bugetele pentru anul 2018, potrivit calendarului bugetar, în conformitate cu legislaţia în vigoare, Ministerul Finanţelor, alte autorităţi şi entităţi publice au început deja să evalueze şi să contureze limitele cheltuielilor bugetare pentru anii 2019-2021, inclusiv drept bază a formării bugetului de stat pentru anul 2019.

Pe de o parte, după ce va fi adoptat bugetul de stat pentru anul 2019, autorităţile locale vor avea la dispoziţie mai mult timp pentru examinarea şi adoptarea bugetelor sale; însă, pe de altă parte, perioada de timp pusă la dispoziţia autorităţilor publice locale pentru discuţii cu Ministerul Finanţelor şi la dispoziţia societăţii civile pentru audieri publice se va reduce semnificativ.

Actualmente, resursele bugetelor locale sunt restrânse, fapt atestat şi de datele privind dependenţa bugetelor locale de transferurile efectuate din bugetul de stat. Astfel, în Cadrul bugetar pe termen mediu pe anii 2017-2019 şi 2018-2020, ponderea veniturilor proprii ale bugetelor locale nu va depăşi 35%, iar veniturile bugetelor locale în PIB se vor reduce de la 8,7% în anul 2016 până la 7,7% în anul 2019.

Pornind de la această constatare, autorităţile administraţiei publice locale urmează să prezinte cât mai curând posibil propuneri argumentate, ocupând o poziţie unică, şi, cu participarea Congresului Autorităţilor Locale din Moldova, să elaboreze viziunea APL cu privire la modificarea metodelor de formare a surselor de venituri ale bugetelor locale, prezentând această viziune Ministerului Finanţelor şi Guvernului, astfel încât să fie sistată tendinţa durabilă existentă de centralizare a mijloacelor financiare în mâinile statului.

Liliana Agarcova
expert în finanțe publice și politici fiscale

Descarcă aici analiza „Elaborarea bugetului pentru anul 2019 în contextul alegerilor locale generale”

Controlul de legalitate a deciziilor adoptate de autorităţile administraţiei publice locale privind stabilirea cotelor taxelor locale

Din luna aprilie 2017, în procesul de stabilire a cotelor taxelor locale, autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să se conducă de un criteriu, două principii şi o cerinţă, prevăzute în Articolul 297 alineatele (8-9) din Codul fiscal. Apariţia acestor norme a fost precedată de lungi dezbateri cu privire la drepturile autorităţilor administraţiei publice locale de a adopta decizii independente referitoare la cuantumul cotelor taxelor locale, în locul limitelor cotelor respective stabilite de stat în Codul fiscal. Curtea Constituţională a pus punctele pe i în aceste dezbateri: autorităţile administraţiei publice locale aprobă cotele taxelor locale, iar autorităţile publice centrale sunt obligate să determine criteriile şi principiile de care autorităţile locale urmează să se conducă în procesul de aprobare a cotelor vizate.

Controlul administrativ al activităţii autorităţilor administraţiei publice locale vizează sporirea responsabilităţii autorităţilor locale în asigurarea respectării drepturilor cetăţenilor, care constituie un element necesar al sistemului administraţiei publice. Concomitent, dat fiind faptul că într-o anumită măsură controlul limitează independenţa administraţiei locale, în procesul de exercitare a acestuia urmează să fie respectat principiul proporţionalităţii controlului administrativ asupra activităţii autorităţilor locale, prevăzut la Articolul 8 al Cartei europene a autonomiei locale. Conform dispoziţiilor Cartei europene, orice control administrativ urmează să fie exercitat în formele şi circumstanţele prevăzute de Constituţie sau lege, având scopul de a asigura legitimitatea şi principiile constituţionale, fiind exercitate astfel încât gradul de imixtiune a organismului de control să fie proporţional magnitudinii intereselor protejate.

Autorităţile administraţiei publice locale au nevoie din partea statului şi a reprezentanţilor statului în teritoriu nu de control, dar de ajutor metodologic şi organizaţional în vederea creării împreună cu organismele teritoriale pentru statistică, inspectoratele fiscale de stat teritoriale, Ministerul Finanţelor şi cu alte autorităţi publice centrale a unor baze de date necesare nu doar pentru justificarea cotelor taxelor locale, dar şi pentru formularea strategiei de dezvoltare a unităţilor administrativ-teritoriale, evaluarea impactului deciziilor adoptate de autorităţile locale asupra agenţilor economici şi a populaţiei.

Liliana Agarcova
expert în finanțe publice și politici fiscale

Descarcă aici analiza „Controlul de legalitate a deciziilor adoptate de autorităţile administraţiei publice locale privind stabilirea cotelor taxelor locale”

Aspecte problematice privind asigurarea financiară a autorităţilor administraţiei publice locale prin prisma Strategiei de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020

În vederea realizării Strategiei privind reforma administraţiei publice pentru anii 2016-2020, în data de 20 decembrie 2017 Guvernul a aprobat modificările şi completările operate în Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020 (Hotărârea Guvernului RM nr. 573 din 6 august 2013).Aspectele problematice în raport cu relaţiile interbugetare au fost marcate de Strategie în anul 2013 după cum urmează: „dependenţa bugetară a fiecărui nivel al administraţiei publice faţă de cel imediat superior; ineficienţa sistemului existent de transferuri care nu stimulează eforturile fiscale proprii ale autorităţilor administraţiei publice locale de colectare a impozitelor; volatilitatea sporită a sistemului de finanţe publice locale de la un an la altul”. Pentru a remedia aspectele susmenţionate Guvernul a formulat o serie de obiective pe termen scurt şi pe termen lung.

Problema indicată în Strategia actualizată în anul 2017 este una nouă – lipsa mijloacelor financiare suficiente pentru remunerarea muncii, în timp ce obiectivul şi măsurile pentru atingerea acestuia nu s-au modificat: „consolidarea bazei de venituri locale proprii ale autorităţilor publice locale şi a autonomiei de decizie asupra lor”, ceea ce nu poate fi realizat, în primul rând, în condiţiile surselor (impozitelor) limitate, atribuite/alocate bugetelor locale.

Referitor la soluţionarea problemei conexe salarizării, aceasta nu poate fi soluţionată în mod individual în lipsa unei viziuni strategice referitoare la sistemul de salarizare al sectorului bugetar şi celui real. (Diferenţa dintre salariul minim al lucrătorilor sectorului bugetar şi salariul minim garantat al lucrătorilor din sectorul real constituie 50%. În anul 2016 diferenţa dintre salariul minim achitat în sectorul bugetar şi minimul de existenţă a atins 33%, ceea ce poate fi considerată o încălcare a dreptului la un trai decent).

Obiectivul pe termen lung prevăzut de Strategie a rămas intact: „Consolidarea managementului financiar la nivelul autorităţilor publice locale cu garantarea disciplinei financiare, creşterea transparenţei şi participării publice”.

Peste câteva luni va fi demarat procesul de formare a bugetelor pe anul 2019. În acest context, autorităţile publice locale vor avea însărcinarea de a prezenta propuneri fundamentate şi argumentate din punct de vedere economic cu privire la extinderea listei surselor de venit la bugetele locale, precum şi referitoare la remunerarea muncii.

Liliana Agarcova
expert în finanțe publice și politici fiscale

Descarcă aici articolul „Aspecte problematice privind asigurarea financiară a autorităţilor administraţiei publice locale prin prisma Strategiei de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020”

Editorial

Prima stare emoţională: sunt mândru, mi-au încredinţat să administrez o părticică din ţara mea; am împuterniciri legale şi sunt responsabil pentru bunăstarea sătenilor mei.

Istoria satului meu nu începe odată cu mine şi nu se încheie cu mandatul meu, ceea ce semnifică faptul că predecesorii mei, până la alegerea mea în funcţie, au avut la dispoziţie o serie de documente fundamentale ce vizează administrarea satului. Şi eu trebuie să-i las succesorului meu confirmări documentate despre activitatea desfăşurată în domeniul controlului, evidenţei şi administrării bunurilor imobiliare, încasărilor la bugetul local, direcţionării cheltuielilor conform obiectivelor stabilite, precum şi în alte domenii.

Pentru nimeni nu este secret faptul că la începutul activităţii în postura actuală mă voi confrunta cu dificultăţi legate de nivelul meu de informare despre actele normative de bază în domeniul administrării publice locale. Va trebui să aflu ce obligaţii am ca primar, ce responsabilităţi sunt prevăzute în cadrul Legii privind administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006, Legii privind finanţele publice şi responsabilitatea bugetar-fiscală nr. 181 din 25.07.2014; Legii privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006, ce competenţe are consiliul, care sunt relaţiile cu organismele administraţiei publice locale de nivelul 2, cu organismele de stat, cu primarii altor unităţi administrativ-teritoriale.

După familiarizarea cu obligaţiile şi responsabilităţile primarului este logic de studiat un astfel de document cum este „Statutul satului” care poate fi numit şi paşaportul satului. Acest document este elaborat şi aprobat în baza Statutului-cadru al satului (comunei), oraşului (municipiului) în conformitate cu Legea nr. 436 din 06.11.2003. Statutul satului cuprinde nu doar „datele de paşaport”, dar şi informaţia despre sursele potenţialului fiscal al satului.

Anume în acest document pot fi identificate datele despre particularităţile istorice, naţionale şi demografice ale localităţii; despre numărul de locuitori şi vârsta acestora, despre patrimoniul satului, indicatorii cantitativi şi calitativi; despre organizaţiile bugetare şi agenţii economici care îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul localităţii. Patrimoniul satului aflat în proprietatea acestuia în conformitate cu legea, este prezentat sub formă de bunuri mobiliare şi imobiliare proprietate publică şi privată. De asemenea, Statutul-cadru conţine date despre potenţialul natural şi de resurse, reţeaua de drumuri existente, inclusiv drumuri pavate, reţeaua de căi ferate, resursele acvatice şi alte informaţii.

Fiind primar eu ştiu că patrimoniul ce aparţine satului, în calitate de sursă de venituri bugetare, poate fi transmis în gestiunea întreprinderilor şi instituţiilor publice, poate fi concesionat, arendat sau închiriat. Totuşi, decizia cu privire la aceste activităţi este luată de consiliul local, abilitat cu împuternicirile respective, dar nu de primar. La fel, Statutul stabileşte criteriile de bază conform cărora consiliul local decide asupra cumpărării sau înstrăinării patrimoniului aflat în proprietatea satului.

Tot în Statutul satului voi găsi şi răspunsuri la întrebările referitoare la condiţiile de participare a locuitorilor satului la elaborarea proiectului anual al bugetului, precum şi la modul de instituire şi de percepere a impozitelor, taxelor şi altor plăţi locale, de exercitare a controlului asupra transferării acestor plăţi la buget. Actualizarea în timp util a indicatorilor cantitativi şi calitativi din Statut va permite formarea corectă a surselor de venituri bugetare în conformitate cu Legea privind finanţele publice locale nr. 397 din 16.10.2003, asigurând finanţarea cheltuielilor legate de funcţiile vitale ale satului. Iar acum – despre aspectul principal: evaluarea şi analizarea dezvoltării social-economice a satului ca bază a planificării (previziunii) financiare în scopul asigurării competenţelor de cheltuieli. Strategia, planul de dezvoltare social-economică a satului reprezintă un sistem de măsuri de administrare a satului care rezidă pe perioade, obiective şi sarcini de politici pe termen lung ale autorităţilor locale. Fără un astfel de document primarului îi va fi dificil să reprezinte interesele sătenilor la nivel raional, naţional în cazul în care va dori să participe în diverse programe şi proiecte oferite ţării de organizaţii internaţionale – parteneri de dezvoltare, să formeze bugetul pe termen mediu sau să se încadreze în unele programe de ramură.

În acelaşi timp, existenţa unui plan sau a unei strategii nu rezolvă problemele de asigurare financiară a unor astfel de aspecte cum sunt sistemele de alimentare cu apă şi canalizare (până în prezent în unele sate instituţiile preşcolare nu sunt dotate cu blocuri sanitare interioare), de alimentare cu gaze naturale, cu apă potabilă de calitate. Drumurile din localităţi nu sunt pavate, instituţiile bugetare nu dispun de resurse financiare pentru efectuarea reparaţiei, pentru construirea terenurilor de joacă pentru copii, fapt despre care primarii localităţilor scriu pe site-urile lor.

Unul dintre motivele insuficienţei surselor de venituri proprii este limitarea listei de impozite şi taxe transferate în bugetele locale în concordanţă cu legislaţia fiscală şi a metodei de repartizare a veniturilor provenite din impozite între bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul 1 şi 2 conform Legii privind finanţele publice locale.

Sursele proprii de venituri ale bugetului local includ: 75% din defalcările de la impozitul pe venitul persoanelor fizice, excepţie făcând bugetele satelor (comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special; impozitul pe bunurile imobiliare (impozitul funciar, pe proprietate); taxa pentru patenta de întreprinzător; impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); taxele locale, încasări din arenda terenurilor şi locaţiunea bunurilor domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale. Această listă, practic, nu include o sursă majoră de venituri, ceea ce nu înseamnă că primarul nu are domenii de activitate. Chiar şi în condiţiile actuale când există anumite constrângeri legislative, primarul are posibilitatea să contribuie la îmbunătăţirea potenţialului fiscal al satului şi, prin urmare, să sporească încasările la buget. Una dintre sursele de venituri ale bugetului local este impozitul pe venitul persoanelor fizice. Pentru ca această sursă să devină una stabilă cu tendinţe de creştere aş monitoriza sistematic nivelul de salarizare pe ramurile economiei naţionale şi agenţii economici cu scopul de a determina tendinţele negative; aş purta negocieri cu patronatul pe aspecte ce ţin de lichidarea arieratelor la achitarea salariilor, aceasta fiind garanţia de evitare a exodului forţei de muncă din sat, care constituie o sursă stabilă de venituri la buget sub forma impozitului pe venit. După întocmirea listei locuitorilor al căror venit este mai mic decât minimumul de subzistenţă/pragul de sărăcie, aş analiza factorii de bază care afectează nivelul precar de trai şi aş schiţa măsuri pentru minimizarea acestor factori. Aş promova angajarea în câmpul muncii a sătenilor în vederea reducerii şomajului general şi al celui înregistrat, aş urmări colectarea plăţilor pentru arenda terenurilor şi contribui la actualizarea bazei de date pentru calcularea impozitului funciar.

Este bine ştiut faptul că există obiecte ale impunerii (terenuri, bunuri imobile), dar lipsesc subiecţii impunerii. În majoritatea cazurilor subiecţii impunerii nu se află în ţară. Există terenuri sau bunuri imobile dreptul de proprietate asupra cărora nu este înregistrat, ceea ce se soldează cu pierderi pentru bugetul local la capitolul impozitul pe bunurile imobiliare şi impozitul funciar. Primul aspect nu constituie o problemă a unui sat concret. Problema urmează a fi soluţionată în mod complex la nivel de ţară. Al doilea aspect ar trebui abordat de autorităţile publice locale împreună cu locuitorii, oferindu-le celor din urmă posibilitatea de a perfecta documentele necesare şi de a achita impozitele, inclusiv penalităţile şi amenzile, în strictă conformitate cu legislaţia.

Este cunoscut faptul că, pe de o parte, anume din cauza lipsei forţei de muncă jumătate din rodul de fructe perisabile sau chiar mai mult rămâne în livezi, iar, pe de altă parte, sătenii nu se pot organiza independent, nu vor să piardă timpul pentru a încheia contracte sau nu au încredere în oamenii de afaceri, rămânând în acest caz şi fără câştig, şi fără perspectiva de a primi pensie. În acest caz primarul poate să-i convingă pe săteni de necesitatea organizării unor brigăzi pentru strângerea recoltei, poate simplifica procedura de încheiere a contractelor, pregătind un formular tipizat de contract în acest sens. Primăvara, cu mult timp înainte de recoltare, pot fi organizate negocieri cu întreprinzătorii – proprietarii, arendaşii terenurilor, încheind acorduri tripartite, sporindu-le încrederea sătenilor că vor fi remuneraţi în timp util pentru munca depusă. Aceste activităţi sunt benefice pentru toţi, inclusiv pentru întreprinzători, pentru lucrătorii contractaţi, pentru primărie – mai multă producţie, preţuri mai mici, câştig stabil, inflaţie redusă, mai multe venituri la buget din contul achitării impozitului pe venit şi, în cele din urmă, mai multe mijloace financiare pentru dezvoltarea satului.

Anul financiar 2017 s-a început deja, iar una dintre problemele actuale ale primarului este finanţarea competenţelor de cheltuieli. Cu toate acestea, în cazul în care bugetul local a fost aprobat în termenul stabilit, iar bugetul de stat a fost aprobat cu încălcarea termenelor prevăzute de Legea privind finanţele publice şi responsabilitatea bugetar-fiscală nr. 181 din 25.07.2014, conform Legii privind finanţele publice locale, în termen de cel mult 30 de zile de la data publicării legii bugetului de stat pe anul respectiv, consiliul local urmează să aducă bugetul aprobat în concordanţă cu prevederile legii menţionate. Concomitent, Legea privind finanţele publice locale prevede că în cazul în care bugetul unităţii administrativ-teritoriale nu a fost aprobat până la începutul noul an fiscal, efectuarea transferurilor cu destinaţie generală se suspendă până când nu este aprobat bugetul local. Astfel de situaţie este critică pentru sat, însă cazuri de acest gen au avut loc.

Activitatea primarului continuă ziua împrejur, iar unul dintre aspectele majore pentru mine, ca primar, ar fi sporirea treptată a rolului populaţiei în soluţionarea problemelor de însemnătate locală, organizând şedinţe ale comunităţii, stimulând participarea, interesul şi responsabilitatea populaţiei în cazul adoptării deciziilor administrative.

Cu deosebit respect faţă de aleşii locali,
Liliana Agarcova,
expert în domeniul finanţelor publice şi politicii fiscale